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中国公益法学研修中心、法学中国50人论坛联合课题组关于尽快出台生物安全法的建议

 

2020年2月14日,中央全面深化改革委员会第十二次会议提出,要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。这些重要思想,为在防控新型冠状病毒感染肺炎疫情(以下简称“新冠”疫情)中推进国家安全法治建设提出了深刻命题。在此背景下,中国公益法学研修中心、法学中国50人论坛联合课题组关于尽快出台生物安全法提出建议。

 

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一、依法维护生物安全的意义和实践 

生物安全是为了减少或者消除生物技术或者产物给人类健康、生态环境和生物多样性造成潜在危害或者风险而进行的综合性防范和管理措施。生物安全涉及到生态学、化学、医学、地外生物学、合成生物学等诸多领域,需要加强生物安全科技力量的发展、加大生物防御技术和产品的研究开发力度、强化生物安全理念的培育和国际合作。而其中最根本的手段是健全我国生物安全的制度设计,完善生物安全的长远战略布局。

从国际情况看,联合国为保护地球生物资源的可持续性,先后制定了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》《生物多样性公约》《国际植物新品种保护公约》《国际植物保护公约》《禁止生物武器公约》;此外还出台了一系列有关保护植物、动物、物种生境、海洋生物资源的条约、协定、宣言和准则等。我国已经批准了这些公约,并做出了履约承诺。

2018年9月18日,美国特朗普政府出台了第14号国家安全总统备忘录,公布了美国《国家生物防御战略》。这是目前国际上比较系统地规范生物威胁及其防御问题的官方文件。

从国内现状看,我国先后颁布了关于生物技术研究开发应用的《人类遗传资源治理条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》《关于加强新冠病毒高等级病毒微生物安全管理的指导意见》等法规规章或规范性文件。

2019年10月21日,生物安全法草案首次提请十三届全国人大常委会第十四次会议审议。草案共计7章75条,立法宗旨在于从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力。重点包括防控重大新发突发传染病、动植物疫情,研究、开发、应用生物技术,保障实验室生物安全,保障我国生物资源和人类遗传资源的安全,防范外来物种入侵与保护生物多样性,应对微生物耐药,防范生物恐怖袭击,防御生物武器威胁等。

二、我国生物安全法律制度的短板和不足

“新冠”疫情的爆发,既凸显了生物安全法律法规体系的重要性,也暴露了我国有关生物安全制度保障体系的短板和不足。中央全面深化改革委员会第十二次会议强调,针对此次疫情暴露出来的短板和不足,抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实。因此,有必要以制定生物安全法为契机,对现有制度体系和内容进行系统的调整和优化,补齐短板和空白,提高依法维护生物安全的能力和水平。

(一)对生物安全与突发公共卫生事件之间的关系认识不清。

以往我们通常把应对突发公共卫生事件理解为医疗卫生部门的职责,而不将其视为生物安全的组成部分。这种观念在实际工作中常常表现为传染病防治的人力物力资源投入不足,特别是难以从根本上消除导致传染病暴发的生物威胁和隐患。

(二)有关生物安全的法律法规体系庞杂,立法理念和规范内容不尽一致。

目前,我国与生物安全相关的法律规定大多散见于环境保护法、传染病防治法以及其他一些有关生物安全的专项立法中。这些不同门类的法律制度在立法理念、管理体制、监管制度等方面都存在很大差异。制定生物安全法可以解决一些问题,但是并不可能完全抵消现有法律法规的影响,因此还有必要深入研究如何处理生物安全法与环境保护法、传染病防治法、野生动物保护法等相关法律法规之间的关系,以及整个生物安全法律体系应当以哪项制度为主线来统领。

(三)研究开发生物技术中如何平衡科研与安全之间的关系还不清晰。

现代生物技术的健康发展将有利于促进社会进步,但也可能会威胁人类社会的生存发展。换句话说,新兴的生物技术既有助于人类探知未来世界,也可能使科学研究走向无序,甚至将人类置于危险境地。但是,目前从法律规范上还没有针对生物技术的两面性,清晰地设定生物技术的禁区。生物安全法草案也没有对解决这个问题提出明确思路。

三、构建中国生物安全法律制度的对策建议

习近平总书记强调,要“及时总结各地实践经验,形成制度化成果,完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法”。面对这次疫情给我国治理体系和治理能力提出的大考,建议总结经验、吸取教训,系统构建中国生物安全法律制度,全面提升处理急难险重任务的能力。

(一)正确认识国家总体安全观

我们首先要从立法、执法、司法和守法的指导思想上完整准确地理解国家总体安全观的科学内涵,关注以生物技术主导权、网络生物安全为代表的新型生物安全以及生物科技和生物产业体系的整体风险;评估现行的传染病防治法和突发公共卫生事件应对条例等法律法规本身存在的问题,全面加强对新发突发传染病和不明原因群体性疾病的预警和防控,特别是关注重大生物安全防范,区分一般健康管理、风险管理和应急管理,分类施策,健全生物风险防范的制度体系,从而全面保障人民群众的生命健康,维护生态环境和生物安全,促进生物科技安全和生物医药健康产业的可持续发展。

(二)全面把握“生物安全”的科学内涵

生物安全法要解决的问题非常复杂。解决所有问题的总前提是要明确“生物安全”本身的应有之义。狭义的“生物安全”,是指人的生命和健康、生物的正常生存以及生态系统的正常结构和功能不受现代生物技术研究开发应用活动侵害的状态。广义的“生物安全”,是指生态系统的正常状态、生物的正常生存以及人的生命和健康不受致病有害生物、外来入侵生物以及现代生物技术及其应用侵害的状态。从上述分析可以发现,生物安全法应当是一部涉及生物安全宽领域、广覆盖的综合性法律。

(三)以规范和保障现代生物技术的开发、应用、保护和管理作为生物安全法的主要任务

在人类认识大自然、利用大自然的历史长河中,对于动物资源、环境资源的开发利用,主要是在自然状态下进行的。我们对在物种状态、分子状态下的保护野生动物、保护生态环境等,已经可以在现有法律法规的规范下,通过隔离、防疫等措施去实现。然而,如果在非自然状态下,利用生物技术等手段开发利用保护遗传资源、利用操作基因组等,就缺乏相对完整的法律制度去规范。因此,我们既没有必要以生物安全法来取代现行法律法规,也没有必要在生物安全法中大篇幅地重复现行法律法规的规定。我们所面临的紧迫任务是要在生物安全法中重点规范生物技术的研究、开发和利用活动,加强实验室管理,消除生物安全领域中的增强耐药性、改变感染途径、操作人员感染病毒或者泄露病毒等不安全隐患。而就目前的立法进展而言,这个要义在生物安全法草案中体现得并不充分。建议生物安全法草案科学划定科研与安全的界限,加强对发展生物技术的监管,原则性地规定发展生物技术的禁区,规范来自国内外重大传染病病源的实验活动,严格控制来自国内外的病原微生物,规范基因编辑技术的应用。

(四)坚持预防风险、审慎发展和全过程管理的基本原则

借鉴有关保护生物安全的域外法律制度,在我国的法律制度建设过程中,建议对以下问题进行深入研究:

1、建议把“保护生物多样性”作为维护国家生物安全的基本任务之一;

2、建议规定严厉打击涉及生物安全的刑事责任条款,并对现行刑法做出相应的修改补充;

3、建议规定造成生物资源损害或生物技术误用致社会公共利益受损时,法律规定的机关和有关组织可以依法提起民事公益诉讼追究其民事责任;

4、建议应明确有关主管机关保护生物安全的职责权限,公民、法人和非法人组织确保生物安全的权利义务;

5、建议强化保护生物安全的措施,防止传染病和寄生虫病传播的手段,使用病原微生物和收集病毒的规范,生物风险的监测方式。其中,医疗机构采集血液样本的环节需要重点规范,要加强公民在诊疗采血环节的消毒,规范研究院所、中外合资合作组织、基金会、慈善机构等机构和研究人员从事科研活动的条件和程序,严格管理群体血液样本的应用,血液样本境外流失的追踪处罚;

6、维护生物安全的信息系统,加强生物安全的国际合作,以构建人与大自然的人类命运共同体为宗旨,为最终出台生物安全法提供充分的理论支撑。

 

附:中国公益法学研修中心、法学中国50人论坛联合课题组成员:

马志毅:司法部政府法制研究中心 处长;

曹守晔:中国审判理论研究会民事审判专业委员会常务副主任,武汉大学特聘教授、博士生导师;

王伟:中央党校(国家行政学院)政法部民商经济法室主任、教授;

侯国跃:西南政法大学民商法学院 教授;

阴建峰:北京师范大学法学院副院长 教授;

秦天宝:武汉大学法学院副院长 教授;

张建伟:北京化工大学法学院 教授。

 

(责编:俞利军 郑建东;美编:闫立亚)

 

 

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