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美国濒危动物保护法中的协作机制

(法学中国50人论坛委托课题;作者:汤磊,现供职于司法部政府法制研究中心)

 

为深入研究修改《中华人民共和国野生动物保护法》的理论问题,法学中国50人论坛组织专家系统收集整理了一些发达国家动物保护方面的法律制度,系统地向国内立法机关、行政执法机关和司法机关推荐相关研究成果。下面这篇文章就是其中之一。


 

2019年末,突然爆发的新冠肺炎疫情严重威胁我国人民群众身体健康和生命安全,在党中央坚强领导和习近平总书记亲自部署指挥下,在各级政府和全社会的共同努力下,疫情防控取得了阶段性成果。多方研究表明,此次病毒源头很可能来自野生动物非法交易。这也引发了全国人民对野生动物保护的高度关注和对食用野生动物陋习的强烈谴责。习近平总书记明确提出:“我们早就认识到,食用野生动物风险很大,但‘野味产业’依然规模庞大,对公共卫生安全构成了重大隐患。再也不能无动于衷了!”2020年2月24日,全国人大常委会发布《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,以严格的规定和切实的举措再次表明我国加强野生动物保护的决心。野生动物保护法修改在即,在立足本国实际的同时,研究了解其他国家在野生动保护领域的经验和教训,可以为我国立法工作提供有益借鉴。


 

美国联邦濒危物种法(Endangered Species Act,以下简称ESA)于1973年尼克松总统时期通过实施,获得了美国民众的广泛支持,在稳定濒危物种数量、保护濒危物种栖息地等方面取得了显著成绩,加州兀鹫、北美灰熊、黑足鼬等一批濒临灭绝的物种在ESA体系的努力下,得以延续。ESA的执法部门是内政部的鱼类和野生动物管理局(以下简称FWS)和商务部的国家海洋渔业局(以下简称NMFS)。前者主要负责陆地和淡水中的生物资源,而后者主要负责海洋生物资源。

 

野生动物保护涉及政治、生态、经济、技术手段等多方面因素,挑战大、困难多,特别是在国土面积辽阔、生态多样性复杂的国家,单靠个别行政部门的力量难以胜任。因此,ESA在多年执法中不断完善,发展出了一套较为成熟有效的协作机制,强化协同、形成合力,在经济发展和生态保护中寻求平衡。

 

一、联邦各机构之间的协作

 

濒危物种保护不仅仅是ESA执法机构FWS和NMFS的义务,ESA第7条明确规定,所有联邦机构均应当在FWS和NMFS的协助下,运用自身权限努力实现ESA保护濒危物种的立法目的。

 

为了实现这一目标,ESA规定了联邦机构间的咨询制度(Consultation),分别在7(a)(1)和7(a)(2)中明确在两种情形下联邦机构应当征询FWS和NMFS的专业意见,确保濒危物种不会受到威胁。其中,7(a)(1)条款规定,联邦机构为了实现ESA立法目的而主动开展的濒危物种保护项目,考虑到其虽然以保护为目的,但仍然可能对濒危物种产生短期、低程度的负面影响,应当正式征求FWS和NMFS的专业意见。7(a)(2)条款规定,联邦机构授权的、资助的、开展的任何行动,均不能损害濒危物种或者破坏濒危物种的关键栖息地。只要该行动存在损害濒危物种或者破坏关键栖息地的可能,应当正式征求FWS和NMFS的专业意见。

 

根据ESA和后续实施条例的规定,正式征求意见提起后,FWS和NMFS应当在135天内给出专业的生物学意见(biological opinion),在意见中评价该项目对濒危物种及其栖息地的影响,作出是否有损害的决定。如果FWS和NMFS决定该项目对濒危物种或者栖息地有损害,还会提出合理、审慎的替代方案,确保该项目可以在尽量不损害濒危物种或者栖息地的条件下继续实施。在美国,单纯因为对濒危物种或者栖息地有损害而被迫终止的项目极为罕见。

 

值得注意的是,ESA对濒危物种的保护并不仅仅限于濒危物种本身,还延伸到对其栖息地的保护。当某一物种被列为濒危物种而受到ESA保护时,FWS和NMFS会同时考虑对其生存必需的栖息地进行保护,一旦某地被确定为“关键栖息地”(Critical Habitat),任何联邦机构的行动或者联邦机构资助、许可的项目均要避免损毁该栖息地,或者避免对其进行任何不利的改变。

 

二、与各州的协作

 

ESA第6条专门对与各州合作作了规定,强调在ESA框架下开展的一切项目,FWS和NMFS均应当在最大程度上与各州开展合作。为了进一步发挥各州在保护濒危物种、实现ESA立法目的的作用,内政部和商务部在2016年2月发布了一项政策,强化了各州在ESA框架下的角色定位,并强调各州政府在其事权内,对其境内的鱼类、野生动物、植物以及栖息地享有管理权和警察权,各州政府是保护和管理其境内鱼类、野生动物、植物以及栖息地的第一责任主体。同时,各州的濒危物种保护机构对于协助FWS实现濒危物种保护目的也具备非常大的优势和作用,一方面,他们通常掌握更多的数据信息和专业力量,更为了解濒危物种的状态和分布情况;另一方面,他们与地方政府和土地所有人长期保持着紧密的合作关系,更便于濒危物种保护工作的开展。

 

根据上述2016年的政策,各州濒危物种保护机构深度参与了ESA框架下的各项工作,包括确定濒危物种类别、项目咨询、栖息地保护、救助濒危物种等。各州参与工作的主要方式包括提供数据信息、提供专业支持、协助与土地所有人和地方政府沟通等。例如,在项目咨询中,FWS会将相关项目可能对某地濒危物种造成影响的情况通知有关州濒危物种保护机构,要求他们提供用于生物影响分析的数据和相关研究成果。

 

同时,为了鼓励各州立法、赋予各州更大自主权,ESA的6(f)条款规定了联邦与州法律冲突的处理规则,明确提出各州只有在对濒危物种的跨境运输或者州际(国际)贸易领域不得限制ESA及其实施条例许可的行为,也不得许可ESA及其实施条例禁止的行为。其他领域,各州可以自行订立比ESA及其实施条例更为严格、更高标准的保护举措。

 

虽然ESA及其执法机构希望各州承担更多的挽救濒危物种责任,但是有研究表明,各州落实ESA相关工作的情况却不令人满意,从各州立法、州内机构合作到人力物力财力的投入上均与联邦政府的努力相去甚远。以资金投入为例,各州在落实ESA上的开支仅占所有开支的5%,如果联邦政府减少预算,ESA各项工作就难以为继。

 

三、与土地所有人的协作

 

美国土地权属较为复杂,主要存在私人所有土地、联邦政府所有土地、州及地方政府所有土地。在联邦确认的濒危物种中,有2/3的物种至少有部分栖息地在私人所有的土地上。因此,与土地所有人,特别是私人土地所有人的合作对于濒危动物保护格外重要。FWS在多年的实践中,发展出了一系列与土地所有人的协作机制,在保障土地开发利用的同时,强化社会对保护濒危物种的意识,激发土地所有人保护濒危物种的动力,起到了良好的效果。

 

一是栖息地保护计划(Habitat Conservation Plans)。对于自己土地上存在濒危物种且有计划在自己土地上实施某种可能影响濒危物种项目的人,他们便需要制定一份令FWS满意的栖息地保护计划,从而得到FWS的项目许可,即使该项目的实施客观上对濒危动物的生存造成了一定影响,他们也不会受到处罚。栖息地保护计划要客观评估该项目可能对濒危物种造成的影响,同时给出减轻影响或者避免影响的具体举措,以及确保有足够的资金使这些举措付诸实践。

 

二是安全港协议(Safe Harbor Agreements)。如果土地所有人希望以生态友好的方式管理自己的土地,并以此换取政策保障,便可以自愿与FWS达成安全港协议。在该协议下,土地所有人自愿协助FWS实施濒危物种的救助行为。作为交换,FWS保证,只要土地所有人承担了安全港协议中规定的义务,并且确保在协议结束前将该土地状态恢复到FWS认可的底线状态,FWS不会单方对其施加额外的管理要求或者施加额外的义务,即使土地所有人在管理土地过程中对濒危物种造成了一定损害。

 

三是候选物种保护计划(Candidate Conservation Agreements)和附保证的候选物种保护计划(Candidate Conservation Agreements with Assurances)。候选物种保护计划是一种预防性举措,在某物种还没有被确定为濒危物种时,便由土地所有人和相关人与FWS共同对其进行保护、研究和观察,确保它们不会发展成为ESA救助的对象。附保证的候选物种保护计划是候选物种保护计划的延伸,为土地所有人提供了额外的政策激励,即如果土地所有人对某候选物种实施了FWS要求的保护举措,即使有一天该候选物种被确定为“濒危物种”,FWS也不会对土地所有人施加额外的管理要求或者义务。

 

四是保护地储备(Conservation Banks)。如果土地所有人愿意将自己的土地作为生态保护地永远保护起来,并以此换取一定收入,可以选择签订保护地储备协议。保护地储备是一种对其他地方栖息地损失的异地缓冲工具。自愿签订保护地储备协议的土地所有人可以获得一定数量的生态额度(Credits),当其他地方的栖息地被破坏,破坏人需要生态额度缓冲这一损害时,便要向保护地储备所有者购买。这种额度可以在市场上自由买卖,价格也由市场供需确定。这种保护地储备政策可以有效避免濒危物种栖息地碎片化、隔绝化,确保栖息地不会随着时间的推移而逐渐丧失其生态功能。

 

 

参考文献:

[1] Alejandro E. Camacho , Michael Robinson-Dorn, Asena Cansu Yildiz & Tara Teegarden, Assessing State Laws and Resources for Endangered Species Protection, 47 Envtl. L.Rep. News & Analysis 10837 (2017)

[2] Revised Interagency Cooperative Policy Regarding the Role of State Agencies in Endangered Species Act Activities, Feb. 5th 2016

 

(责编:俞利军;美编:邱歆茹)

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